О направлении обзора по системе управления рисками
В соответствии с пунктом 20 Плана первоочередных мероприятий по разработке и внедрению системы управления рисками в процесс таможенного контроля в 2006 году, утвержденного приказом ФТС России от 20.03.2006 216, направляем Обзор о проблемных вопросах, возникающих при использовании системы управления рисками (приложение).
Письмо ФТС России от 14.10.2005 04-39/35963 "Об отдельных вопросах применения форм таможенного контроля" и письмо ГТК России от 02.04.2004 05-39/12151 "О профилях рисков" считать утратившими силу.
Первый заместитель руководителя
генерал-полковник таможенной службы
В.А.Шамахов
Приложение
к письму ФТС России
от 14.05.2006 01-06/15286
Обзор
проблемных вопросов, возникающих при использовании
системы управления рисками
I. Общие вопросы организации применения системы управления рисками
1. Для исключения неоднозначного подхода к контролю партий товаров. декларируемых путем подачи письменного заявления (в соответствии приказом ГТК России от 03.03.2003 203), просим разъяснить вопрос применения профилей риска (в которых в настоящее время косвенно упоминается ГТД. однако ни характеристика риска, ни исключения из области риска не делают ограничений в отношении товаров декларируемых путем подачи письменного заявления) в отношении данных партий товаров.
При определении стратегии таможенного контроля с применением системы управления рисками ФТС России основные приоритеты ставит вопросам контроля перемещения грузовых партий товаров, декларируемых подачей ГТД. В связи с этим разрабатываемые программные средства и таможенные технологи учитывают, прежде всего, эту область товарооборота, как наиболее объемную и значимую.
На основании приказа ФТС России от 05.12.2005 1140 дсп и в соответствии с проводящейся в настоящее время работой профили риска, выявляемые при декларировании товаров, должны доводиться до таможенных органов в только электронном виде (после доработки программных средств -также и при оформлении ВТТ).
С этой целью разработаны и применяются в таможенных органах специальные программные средства выявления профилей риска и формирования отчета о результатах их применения. При декларировании товаров профили риска выявляются при принятии таможенной декларации на основе информации, содержащейся в электронной копии грузовой таможенной декларации (ГТД).
В связи с тем, что в настоящее время не разработаны соответствующие программные средства с использованием информации, содержащейся в электронных базах данных таможенных приходных ордеров, профили риска, направляемые в таможенные органы в электронном виде, при таможенном контроле партий товаров, декларируемых путем подачи письменного заявления. не применяются.
Однако должностные лица таможенных органов уполномочены при таможенном контроле партий товаров, декларируемых путем подачи письменного заявления, применять:
1) меры по минимизации рисков, содержащиеся в профилях риска
(например, т.н. "рамочные" профили риска 11/071005/00227 и 11/071005/00228), направляемых в таможенные органы в бумажном виде;
2) меры по минимизации рисков, содержащиеся в приложении 4 к Инструкции по работе с рисками .
Результаты такого контроля для целей отчетности рекомендуется учитывать путем ведения на таможенном посту (ОТОиТК) соответствующих журналов в электронном или бумажном виде.
2. В настоящее время отсутствует порядок направления в ФТС России предложений таможенных органов об актуализации профилей риска, в том числе с целью исключения отдельных лиц из области риска. Должны ли подразделения, ответственные за действие профилей риска, направлять свои предложения в ФТС России непосредственно по своей вертикали (по направлению деятельности) либо через координирующий отдел таможни (РТУ) и, соответственно, через ОКиПСУР ГУОТК ФТС России. В каком виде -электронной почтой или письмом? Будет ли данный процесс формализован, т.е. разработана единая форма направляемых таможенными органами предложений с установленным перечнем сведений об участнике ВЭД, необходимых для принятия решения о его исключении аз профиля риска?
Аналитическая работа таможенных органов, проводимая с целью актуализации действующих профилей риска с учетом особенностей их применения в регионе деятельности РТУ (таможни), имеет первостепенное значение, поскольку напрямую влияет на эффективность применения профилей риска и, как следствие, системы управления рисками в целом.
Приказом ФТС России от 12.01.2006 5 "О контрольных показателях эффективности деятельности РТУ и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2006 год" установлен соответствующий контрольный показатель (приложение 1 к приказу).
Пунктом 34 Инструкции по работе с рисками, не установлен порядок направления в ФТС России предложений таможенных органов об отмене (актуализации) профилей риска. Однако, учитывая высокую значимость этой работы, необходимость ее систематизации очевидна.
Учитывая изложенное, при направлении в ФТС России предложений об отмене (актуализации) профилей риска следует использовать порядок, подобный порядку направления проектов профилей риска таможенных органов:
- после подготовки предложений с обоснованием необходимости их принятия согласовать их с координирующим отделом таможенного органа;
- направлять предложения по электронной почте с досылкой через координирующий отдел таможенного органа;
- рекомендуется вести электронный журнал учета направленных предложений (такой журнал, например, ведется в координирующем отделе
ГУОТК ФТС России).
Также для целей эффективной работы, с учетом положений пунктов 12 и 13 Инструкции по работе с рисками, следует расширительно толковать положение абзаца 3 пункта 34 Инструкции по работе с рисками: предложения об отмене (актуализации) профилей риска могут направлять в ФТС России все таможенные органы (как РТУ, так и таможни) относительно любых профилей риска, независимо оттого, каким таможенным органом были разработаны их проекты.
3. Приказом ФТС России от 12.01.2006 5 "О контрольных показателях
эффективности деятельности РТУ и тал-южен, непосредственно подчиненных
ФТС России, на 2006 год" установлен показатель эффективности применения
таможенными органами прямых мер по минимизации рисков (таможенных
досмотров) при перемещении товаров 84 и 85 групп по ТН ВЭД России -
выявление нарушений таможенного законодательства, повлекших возбуждение
дел об административных правонарушениях. Какое направление перемещения
товаров (ввоз или вывоз) следует учитывать при подсчете данных о выполнении
показателя?
При подсчете данных о выполнении указанного показателя следует учитывать только товары, ввозимые на территорию Российской Федерации.
4. Можно ли направлять в таможню комплект документов для принятия
решений на основании пункта 16 приказа ФТС России от 29.09.2004 80 и
пункта 23 приказа ФТС России от 29.09.2004 85?
Указанные приказы являются примером правовых актов, изданных в соответствии с системой управления рисками. Они содержат общее положение о возможности передачи в таможню направления с комплектом документов для принятая решений в порядке, установленном приказом ГТК России от 28.11.2003 1356. Однако в них указано и условие, при котором возможно применение такой прямой меры по минимизации рисков - выявление рисков, содержащихся в профилях риска, в которых содержится соответствующая прямая мера по минимизации рисков (код "607" в соответствии с приложением 3 к Инструкции, утвержденной приказом ГТК России от 28.06.2004 750 дсп).
5. Вопрос формирования "зеленого сектора" таможенного контроля в
соответствии с порядком, установленным приказом ФТС России от 04.05.2005
N 409, позиционируется ФТС России как один из приоритетных. Возможно ли
сделать обзор практики рассмотрения ФТС России предложений таможенных
органов о включении лиц в Перечень лиц, перемещающих товары, в отношении
которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не в
полном объеме?
По состоянию на 10.04.2006 в структурных подразделениях ФТС России находятся на рассмотрении 75 анкет субъектов ВЭД с материалами, проверок и анализа РТУ и таможен, из них:
1. В таблице 1 приведены сведения об общем количестве направленных предложений о включении субъектов ВЭД с разбивкой по РТУ.
Таблица 1
| РТУ | Количество анкет субъектов ВЭД с материалами проверок и анализа РТУ и таможен |
| ЦТУ | 12 |
| СТУ | 15 |
| ПТУ | 15 |
| ЮТУ | 11 |
| СЗТУ | 10 |
| УТУ | 6 |
| ДВТУ | 6 |
2. В таблице 2 приведены сведения об участниках ВЭД, включенных в Распоряжение от 13.04.2006 137-р "Об утверждении перечня лиц, перемещающих товары, в отношении которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не в полном объеме".
Таблица 2
| РТУ | Субъекты ВЭД | |
| 1. | ЦТУ | ОАО "Стойленский горно-обоготительный комбинат" |
| 2. | ЦТУ | ОАО "Оскольский электрометаллургический комбинат" |
| 3 | СТУ | ОАО "Саянскхимпласт" |
| 4. | СТУ | ЗАО "Эвалар" |
| 5. | СТУ | ОАО "Приаргунское производственное объединение" |
| 6. | ПТУ | ОАО "Бритиш Американ Тобако-СТФ" |
| 7. | ПТУ | ОАО "Саранск-Кабель" |
| 8. | ПТУ | ОАО "Вуркарский завод смесевых препаратов" |
| 9. | ПТУ | ООО "Пермский фанерный комбинат" |
| 10. | ПТУ | ЗАО "Таркет" |
| 11. | ПТУ | ОАО "Кировский ордена отечественной войны 1 степени комбинат искусственных кож" |
| 12. | ЮТУ | ООО "Бондюэль - Кубань" |
| 13. | ЮТУ | 000 "Филип Моррис Кубань" |
| 14 | ЮТУ | 000 Таганрогский автомобильный завод" и 000 "ТагАЗ "Таганрогский" филиал |
| 15. | СЗТУ | ООО "Крес Нева" |
| 16. | СЗТУ | ООО "Лиф Трейдинг Компани лимитед" |
Таблица 3
| РТУ | Количество субъектов ВЭД |
| ЦТУ | 10 |
| СТУ | 5 |
| ПТУ | 2 |
| ЮТУ | - |
| СЗТУ | 3 |
| УТУ | 4 |
| ДВТУ | 3 |
Основные причины приостановления рассмотрения анкет, заключений структурных подразделений РТУ и таможен, материалов проверок и анализа:
а) низкое качество заполнения анкет и проектов записей в Перечень, именно, в анкете не указываются инициалы, фамилия, должность липа, заполнившего анкету, наименование таможенного органа, кроме того, выявлены многочисленные ошибки и несоответствия сведений, указанных в анкете, сведениям, в представленных материалах проверок;
б) РТУ и таможни не выполняют пункт 22 Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при формировании и применении перечня лиц, перемещающих товары, в отношении которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не в полном объеме, утвержденной приказом ФТС России от 04.05.2005 409 (далее - Инструкция) - в ФТС России не представляются заключения, материалы проверок и анализа информации, подготовленные структурными подразделениями РТУ и таможен.
ФТС России незамедлительно доводило до РТУ информацию (письмами или в рабочем порядке) о необходимости представления дополнительных документов и сведений. Региональные таможенные управления, за исключением ЦТУ, исправляли допущенные при подготовке заключений недостатки. ЦТУ неоднократно, начиная с сентября 2005 года по настоящее время, игнорировало требования ГУОТК о необходимости соблюдения положений приказа ФТС России от 04.05.2005 409 и запросы структурных подразделений ФТС России (как письменные, так и устные) о представлении необходимых для рассмотрения документов.
4. В таблице 4 приведена информация о субъектах ВЭД, в отношении которых структурными подразделениями ФТС России выявлены основания, установленные пункте 9 Инструкции, ограничивающие включение субъектов ВЭД в Перечень.
Таблица 4
| Основания по п. 9 Инструкции | Субъекты ВЭД | ||
| ЦТУ | |||
| 1. | п.п. "6" | ОАО "Автофрамос" | |
| СТУ | |||
| 2. | п.п. "в" | ООО "Агроводпром" | |
| 3. | п.п. "а" | ООО "Алика" | |
| ПТУ | |||
| 4. | п.п. "в" | ООО "СП ВИС МОС" | |
| п.п. "б" | ОАО "Торговый дом "Боткинский завод" | ||
| ЮТУ | |||
| 5 | п.п. "a" | ОАО "Донской табак" | |
| 6 | п.п. "в" | ЗАО "БИЛД" | |
| 7. | п.п.. "б" | ОАО "Инпром" | |
| СЗТУ | |||
| 8. | п.п. "б" | ЗАО "Филип Моррис Ижора" | |
| 9 | п.п. "б" | ОАО "Морион" | |
| УТУ | |||
| ДВТУ | |||
| 10. | п.п. "в" | ЗАО "Артель старателей "Амур" |
Основные методологические ошибки, допускаемые должностными лицами таможенных органов Российской Федерации при подготовке заключений о целесообразности включения субъектов ВЭД в Перечень и о целесообразности неприменения в отношении товаров, перемещаемых субъектами ВЭД, и документов на них прямых мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях риска по направлениям деятельности структурных подразделений ФТС России:
1. Заключения структурных подразделений таможен, РТУ и ФТС России содержат выводы по вопросам, не входящим в соответствии с приложением 3 к Инструкции в компетенцию структурного подразделения.
Так, например, в соответствии с приложением 3 к Инструкции заключение по направлению деятельности УВК должно содержать вывод о целесообразности неприменения прямых мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях риска по направлению деятельности УВК. Однако представленные в ФТС России заключения отделов валютного контроля таможен и РТУ содержат выводы о целесообразности включения субъекта ВЭД в Перечень, что, как указано выше, не входит в компетенцию данного структурного подразделения. Аналогичные ошибки допускают также другие структурные подразделения таможен, РТУ и ФТС России.
Видится, что подобные ошибки допускаются в связи с тем, что ответственные за подготовку заключений должностные лица структурных подразделений не верно трактуют положения Инструкции, а именно, не разграничивают следующие понятия:
- о включении субъекта ВЭД в Перечень (первый этап, на котором решается вопрос о включении субъекта ВЭД в Перечень; данный вопрос в соответствии с приложением 3 к Инструкции отнесен к компетенции следующих структурных подразделений ФТС России: УТИ в части установления места нахождения исполнительного органа организации и организации порядка ведения бух. отчетности; ГУФТД в части установления наличия задолженности по уплате таможенных платежей и штрафов; УТРД в части установления наличия дел об НТП применительно к подпункту "б" п. 9 Инструкции; УСБ в части выявления информации о фактах, событиях, лицах, организациях, создающих угрозу собственной безопасности таможенных органов и экономической безопасности Российской Федерации; ГУОТК в части подготовки обобщенного заключения о целесообразности включения по итогам проверки УТИ, ГУФТД, УСБ и УТРД);
- о целесообразности неприменения прямых мер по минимизации рисков, содержащихся в соответствующих профилях риска по направлению деятельности структурных подразделений ФТС России (ГУОТК, ГУФТД, УТИ, УВК, ГУТНиТО, ГУБК), в отношении включенного в Перечень субъекта (второй этап, на котором решается вопрос о нераспространении в отношении субъектов ВЭД, подлежащих включению в Перечень, прямых мер по минимизации рисков по направлениям деятельности структурных подразделений ФТС России).
2. В заключениях структурных подразделений РТУ и таможен не указаны документы, сведения и проверочные мероприятия, на основании которых были сделаны выводы о целесообразности включения субъектов ВЭД Б Перечень и о целесообразности неприменения в отношении товаров. перемещаемых субъектами ВЭД, и документов на них прямых мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях риска по направлениям деятельности структурных подразделений ФТС России.
6. Просьба разъяснить основные причины признания ГУФТД нецелесообразными проектов профилей риска, подготовленных таможенными органами и направленных на усиление контроля таможенной стоимости
Абсолютное большинство проектов профилей риска ГУФТД признает нецелесообразными по следующим основаниям.
Таможенными органами не представляются материалы, послужившие источниками выявления рисков, также в пояснительной записке отсутствует указание на данные материалы и (или) на источники информации, которые использовались при определении показателей индикаторов риска по таможенной стоимости за единицу товара. Отдельные проекты профилей риска разрабатывались только лишь на основании анализа баз электронных копий ГТД с установлением контрольного показателя по таможенной стоимости из расчета среднего уровня таможенной стоимости в регионе деятельности отдельно взятого таможенного органа, что с точки зрения ГУФТД является недостаточным обоснованием. Таким образом, в настоящее время в большинстве случаев причиной, по которой проекты профилей риска, поступающие из таможенных органов, признаются ГУФТД нецелесообразными, является недостаточная проработка при подготовке проектов предлагаемых контрольных уровней таможенной стоимости, в первую очередь, с учетом поиска, анализа, обобщения ценовой информации и представления в ГУФТД всех материалов, использованных при подготовке проектов профилей риска.
Одновременно с этим при рассмотрении представляемых проектов профилей риска были отмечены случаи подмены ориентировками и (или) профилями риска действующего таможенного законодательства, в том числе существующих технологий контроля таможенной стоимости ввозимых товаров. Данная подмена выражается в простом переложении положений таможенного законодательства в форму ориентировок и профилей риска. У таможенных органов в соответствии с таможенным законодательством имеется целый комплекс мер по уточнению заявленной таможенной стоимости и принятию соответствующих решений по таможенной стоимости товаров. Издание ориентировок или профилей риска в подобных случаях ГУФТД считает бессмысленным и бесполезным.
Проекты профилей риска, направленные в ГУФТД без одновременного направления таких проектов профилей риска в координирующее подразделение ФТС России (в нарушение положений приказа ГТК России от 28.06.2004 750 дсп) ГУФТД не анализирует и не рассматривает.
7. Каким должен быть минимальный набор сведений в результатах анализа, проведенного структурными подразделениями таможенных органов при необходимости проведения проверочных мероприятий после выпуска товаров подразделениями таможенной инспекции в соответствии с приказом ФТС России от 17.08.2005 751.
В последнее время складывается практика направления в подразделения таможенной инспекции отдельными функциональными подразделениями таможенных органов в целях организации и проведения специальных таможенных ревизий не достаточно проработанных материалов, не содержащих аналитических данных, которые могли бы свидетельствовать о недостоверности сведений, представленных при таможенном оформлении, выявление которых входит в компетенцию данных функциональных подразделений.
Повышение эффективности проведения таможенного контроля после выпуска товаров и транспортных средств - задача стоящая перед всеми таможенными органами.
В целях строгого соответствия нормам таможенного законодательства Российской Федерации при осуществлении таможенного контроля после выпуска товаров и транспортных средств, недопущения необоснованного назначения таможенных ревизий и исключения возможности судебного обжалования решений о назначении специальных таможенных ревизий, необходимо руководствоваться порядком, предусмотренным письмом ФТС России от 16.03.2005 17-15/7911.
8. Когда следует назначать таможенную ревизию, если при выявлении профиля риска в качестве прямой меры по минимизации рисков указана таможенная ревизия?
Применение такой меры по минимизации рисков, как проведение таможенной ревизии подразделениями таможенной инспекции осуществляется в соответствии с приказом ГТК России от 11.06.2004 663 "Об утверждении порядка организации и проведения таможенной ревизии". В случае отсутствия в подразделении таможенной инспекции материалов проведенных подготовительных мероприятий следует руководствоваться пунктами 9-11 указанного приказа.
9. Каким образом подразделениями таможенной инспекции выбирается объект для проведения проверочных мероприятий после выпуска товаров7
В соответствии с частью 3 статьи 358 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц. подлежащих проверке, и степени такой проверки.
В целях выявления рисков уполномоченные должностные лииа таможенных органов используют источники информации, имеющиеся в таможенном органе (пункт 16 Инструкции по работе с рисками) и осуществляют анализ такой информации.
Результаты проведенного анализа оформляются аналитической запиской (заключением), а предложения согласовываются с начальником таможенного органа либо лицом, его замещающим.
Аналитическая записка (заключение) должна содержать следующий минимальный набор сведений:
- номер подпункта (подпунктов) пункта 16 Инструкции, содержащий источник информации, анализ которого (которых) привел к формированию аналитической записки;
- полное наименование субъекта ВЭД;
- место государственной регистрации (при наличии информации -фактическое месторасположение);
- идентификационный номер налогоплательщика, код причины постановки на учет;
- основание для проведения проверочных мероприятий;
- вопросы, подлежащие проверке;
- период деятельности, который должна охватить проверка;
- данные (материалы), которые могут свидетельствовать о недостоверности сведений, представленных при таможенном оформлении,
- результаты анализа, позволяющие сделать вывод о возможности обнаружения нарушений таможенного законодательства;
- форма проведения таможенного контроля;
- необходимость привлечения к проверочным мероприятиям иных специалистов;
- прогнозируемые суммы доначислений таможенных платежей.
10. Возможно ли при применении профиля риска 11/301205/00299 дополнительно получать заключение подразделения валютного контроля вышестоящего таможенного органа о соответствии заявленного кода характера сделки, если при проверке таможенной декларации возникли обоснованные сомнения в правильности его заявления? В соответствии с примечанием 2 к профилю риска 11/301205/00299 в случае выявления факта наличия договора между резидентом и нерезидентом декларирование товаров должно осуществляться в соответствии с требованиями приказа ГТК России от 03.12.2003 1377 "О представлении паспорта сделки при декларировании и выпуске товаров". Согласно пункту 2 данного приказа таможенные органы не выдают разрешение на помещение под заявляемый таможенный режим товаров, вывозимых с таможенной территории Российской Федерации, а также при изменении таможенного режима ранее вывезенных с таможенной территории Российской Федерации товаров (за исключением изменения таможенного режима в связи с их ввозом на таможенную территорию Российской Федерации) в случае непредставления паспорта сделки (копии паспорта сделки, заверенной в соответствии с установленным порядком. В случае наличия достаточных оснований предполагать, что заявленный в таможенной декларации код характера сделки "90" не соответствует представленным при декларировании товаров документам и сведениям, а также во избежание недостаточно мотивированного применения исчерпывающих мер контроля в отношении участников ВЭД (включая отказ в помещении товаров под заявляемый таможенный режим), должностное лицо таможенного органа вправе запросить заключение подразделения валютного контроля вышестоящего таможенного органа. При этом непременным условием при решении указанного вопроса должно являться соблюдение сроков проверки таможенной декларации.
11. Каким образом учитываются дела об административных правонарушениях и уголовные дела, возбужденные по результатам применения СУР?
Сведения о выявлении правонарушений в процессе применения СУР, как правило, отражаются должностными лицами таможенного органа в процессуальных документах при возбуждении дел об административных правонарушениях и уголовных дел.
При регистрации дела об административном правонарушении должностное лицо таможенного органа, составившее процессуальный документ, уведомляет сотрудника учетно-регистрационного отделения (УРО), осуществляющего учет и регистрацию дел об АП, что дело возбуждено по результатам применения СУР, а при регистрации сообщения о преступлении сотрудник таможенного органа делает такую отметку в книге учета преступлений (графа 6).
Сотрудник УРО обобщает указанные данные и использует их при заполнении статистической отчетности по формам 2-УТРД (отчет о материалах с признаками таможенных преступлений) и 3-УТРД (отчет об административных правонарушениях). При этом может быть использована электронная обработка данных.
С введением в действие АИС "Правоохрана" указанные данные будут вноситься в электронную карточку дела".